توصیه رسانه سپاه به دولت: از سقوط اسد درس بگیرید

به گزارش همشهری آنلاین، هفته‌نامه صبح صادق (ارگان مطبوعاتی معاونت سیاسی سپاه) در تازه‌ترین شماره خود به «بررسی نسخه شفابخش حکمرانی با تأکید بر کوچک‌سازی و کارآمدسازی دولت» پرداخته و در مقاله‌ای تحت عنوان «جراحی غول بروکراسی» به قلم «نوید کمالی» دبیر گروه راهبرد این نشریه نوشت: دولت در مقام راهبردی‌ترین نهاد راهبری و توسعه، در چارچوب حکمرانی نوین، نقشی دوسویه ایفا می‌کند؛ از یک‌سو، می‌تواند پیشران توسعه، ثبات و انسجام ملی باشد و از سوی دیگر، در صورت تصلب ساختاری و تورم ساختاری، به مانعی جدی در مسیر پیشرفت کشورمان بدل گردد.

امروز، ساختار نظام اداری کشورمان با چالشی راهبردی مواجه است که ابعاد آن فراتر از یک مسأله صرفاً اقتصادی یا مدیریتی است و مستقیماً با امنیت ملی، سرمایه اجتماعی و ظرفیت‌های توسعه پایدار گره خورده است.

بر اساس آخرین داده‌های رسمی، قوه مجریه به‌تنهایی میزبان بیش از ۲ میلیون و ۲۰۰ هزار کارمند است که این عدد با احتساب سایر قوا و نهادهای عمومی، به مرز ۳ میلیون نفر نزدیک می‌شود؛ این حجم انبوه از نیروی انسانی، که بخش قابل توجهی از آن در دو وزارتخانه آموزش‌وپرورش و بهداشت متمرکز شده، میراث رویکردی تاریخی است که ریشه‌های آن به دهه‌های گذشته و تلاش برای گذار از یک جامعه سنتی به دولتی مدرن بازمی‌گردد. در آن دوران یعنی بعد از آنچه انقلاب سفید پهلوی دوم خوانده می‌شود، استخدام دولتی نه‌تنها راهکاری برای اشتغال‌زایی در غیاب بخش خصوصی قدرتمند، بلکه ابزاری برای شکل‌دهی به یک طبقه متوسط حامی و وابسته به ساختار حاکمیت تلقی می‌شد. این سیاست که امروز موجب تشکیل ارتشی سه میلیونی از کارمندان در بدنه دستگاه‌های اجرایی شده است، با گذر زمان و عدم بازنگری متناسب با تحولات اقتصادی، اجتماعی و فناورانه، به‌تدریج از کارکرد اصلی خود فاصله گرفت و به مجموعه‌ای از آسیب‌های درهم‌تنیده منجر شد.

ضرورت یک جراحی بزرگ و هوشمند

نخستین و شاید مهم‌ترین آسیب، جذب بخش قابل توجهی از نخبگان و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی به درون ساختاری است که ذاتاً در برابر نوآوری و خلاقیت مقاومت می‌کند. یک نیروی جوان، خلاق و متخصص که می‌توانست در اکوسیستم کارآفرینی به مولد ارزش افزوده بدل شود، در پیچ‌وخم‌های یک نظام اداری منجمد، به‌مرور به کارمندی منفعل و بی‌انگیزه و البته احتمالاً آلوده به انواع آسیب‌های شخصیتی تبدیل می‌شود.

دومین آسیب، فرسایش اقتصادی این جایگاه است. با کاهش ارزش پول ملی و عدم تناسب افزایش حقوق با نرخ تورم، شغل کارمندی که روزگاری تأمین‌کننده معیشت آبرومندانه یا همان آب باریکه معاش بود، امروز در بسیاری موارد تکافوی نیازهای یک خانوار را نمی‌دهد. این وضعیت، نیروی کار دولت را به سمت شغل دوم و سوم سوق داده یا در بدترین حالت، زمینه را برای آسیب‌پذیری در برابر شبکه‌های فساد اداری و حل شدن احتمالی‌شان در آنها فراهم می‌آورد که نمود سینمایی آن در سریال سوری معروف «مدیرکل» با بازیگری به‌یادماندنی «ایمن زیدان» در نقش دکتر احمد عبدالحق به خوبی نمایش داده شده و در یادهای ما ماندگار شده است. این سریال در دوران خود در واقع در صدد نواختن زنگ هشداری برای مقامات حکومت وقت سوریه و بسیاری دیگر از کشورهای مشابه بود تا دست به اصلاحی اساسی در ساختار ناکارآمد و رو به فرسایش اداری کشورشان بزنند که متأسفانه حکومت وقت سوریه در این زمینه هوشیار نبود و بنابرمشاهدات میدانی نگارنده، کارمندان سوری جزو آسیب‌پذیرترین اقشار اجتماعی کشورشان قرار داشتند و در نتیجه گرایش به فساد اداری در این کشور قابل توجه بود؛ تا جایی که بشار اسد ۴ روز قبل از سقوط حکومت خود تلاش کرد با اعلام وعده بازسازی و افزایش ۵۰ درصدی حقوق کارکنان دولت و ارتش از فروپاشی بدنه حکومت جلوگیری کند که البته این تلاش دیر هنگام موفق نبود!

احیای شایسته‌سالاری

علاوه بر این، اعمال سهمیه‌ها و رانت‌های سیاسی مختلف در فرآیندهای استخدامی، بدون در نظر گرفتن اصل شایسته‌سالاری، موجب شده است تا بخشی از ظرفیت‌های اداری کشورمان توسط افرادی اشغال شود که فاقد تخصص و کارآمدی لازم برای تصدی آن جایگاه هستند. این معضل، نه‌تنها سطح کارایی کل نظام اداری را کاهش می‌دهد، بلکه به شکل‌گیری یک چرخه معیوب از نارضایتی در میان کارمندان متخصص و شهروندان منجر می‌شود. در چنین شرایطی، طبقه‌ای که قرار بود بدنه اجتماعی مدافع دولت و نظام باشد، خود به یکی از کانون‌های اصلی تولید نقد و نارضایتی بدل می‌شود.

تجربیات اخیر ناشی از تعطیلی‌های اضطراری در دوران کرونا یا آلودگی هوا به‌خوبی نشان داد که عدم فعالیت بسیاری از بخش‌های دولت، خلل محسوسی در زندگی روزمره مردم ایجاد نمی‌کند؛ واقعیتی تلخ که خود گواهی بر ضرورت یک بازنگری بنیادین در ساختار و کارکردهای دولت است؛ بنابراین، پرسش محوری دیگر این نیست که آیا اصلاحات ضروری است یا خیر، بلکه مسأله اصلی این است که چگونه می‌توان با الهام از تجارب موفق جهانی و با در نظر گرفتن اقتضائات بومی، فرآیند «چابک‌سازی دولت» را به‌گونه‌ای طراحی و اجرا کرد که به افزایش کارآمدی، آزادسازی منابع ملی و هدایت سرمایه انسانی کشورمان به سمت فعالیت‌های مولد و ارزش‌آفرین منجر شود؟

دولت حامی، نه دولت رقیب

تحلیل ساختاری پدیده تورم نیروی انسانی در دولت، مستلزم واکاوی عمیق‌تر از سطح آمار و ارقام است. داده‌های سالنامه آماری نظام اداری کشورمان تصویری گویا از این واقعیت ارائه می‌دهد: بیش از ۷۷ درصد کارکنان دولت دارای مدرک کارشناسی و بالاتر هستند که این آمار، کشورمان را در زمره دولت‌های تحصیل‌کرده جهان قرار می‌دهدـ البته اینکه این مدارک دانشگاهی در چه دانشگاه‌ها و با چه کیفیت آموزشی تحصیل می‌شود خود نیاز به مجالی دیگر برای بررسی دارد. این سرمایه انسانی عظیم، به‌جای آنکه یک مزیت راهبردی باشد، در عمل به یک چالش مدیریتی تبدیل شده است.

تمرکز نزدیک به ۶۴ درصد کارکنان در دو وزارتخانه، در حالی که سایر بخش‌های حیاتی مانند وزارت امور خارجه یا وزارت میراث فرهنگی با نیروی انسانی بسیار محدودتری اداره می‌شوند، نشان از عدم توازن و توزیع نامناسب منابع انسانی دارد. این وضعیت، محصول یک فرآیند تاریخی است که در آن، دولت به‌مثابه «کارفرمای اصلی» و «پناهگاه امن شغلی» نگریسته شده است، نه یک «نهاد راهبر و سیاست‌گذار». این گفتمان که در آن امنیت شغلی بر بهره‌وری ارجحیت دارد، به فرهنگی سازمانی منجر شده که در آن، حفظ وضعیت موجود به یک اصل تبدیل شده و هرگونه تلاش برای اصلاح و تحول و نوآوری با مقاومت‌های شدید بوروکراتیک و صنفی مواجه می‌شود و معمولاً مدیران و کارشناسان و حتی وزرایی که قصد تحول در ساختار خود را داشته باشند، با شدیدترین حملات هدف بدنه رسوب کرده ساختار قرار می‌گیرند و از چرخه خدمت به حاشیه رانده می‌شوند.

پیامدهای این ساختار متورم چندلایه دارد. در سطح اقتصادی، بخش بزرگی از بودجه عمومی کشور صرف پرداخت حقوق و دستمزد می‌شود و همزمان به دلیل عدم تناسب با تورم بر نارضایتی از دولت و نظام می‌افزاید؛ این پرداخت‌های غیر مؤثر منابعی است که می‌توانست در زیرساخت‌ها، تحقیق و توسعه و حمایت از بخش خصوصی ارزش‌آفرین سرمایه‌گذاری شود. این امر، دولت را به یک بنگاه هزینه‌بر تبدیل کرده و توان آن را برای سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای کاهش می‌دهد و با گذشت زمان بر ابعاد ناکارآمدی و ضعف ساختاری آن افزوده می‌شود؛ چرا که نخبگان دارای توانمندی برای افزایش اثربخشی و کارآمدی دولت به دلیل محیط نامناسب شکل گرفته در بدنه نهادهای دولتی و حاکمیتی دیگر علاقه‌ای به خدمت در ساختار دولت نداشته و معمولاً به سمت و سوی مهاجرت و خروج از کشور کشیده می‌شوند.

در سطح اجتماعی، این مدل به تضعیف فرهنگ کارآمدی، کارآفرینی و ریسک‌پذیری منجر شده است؛ البته متأسفانه هنوز شاهد هستیم که بخشی از نسل جدید جامعه خصوصاً دانش‌آموزان و دانشجوان تحت‌تأثیر انگاره‌های ذهنی روزآمد نشده والدین و جامعه اطرافیان، افق شغلی خود را در استخدام دولتی یا مشاغل خدماتی جست‌وجو می‌کنند که در پی آن اکوسیستم نوآوری و کسب‌وکارهای دانش‌بنیان از جذب بهترین استعدادها محروم می‌ماند.

در سطح حکمرانی نیز، یک دولت فربه، لزوماً یک دولت قوی و کارآمد نیست. برعکس، بروکراسی پیچیده و لایه‌لایه، فرآیندهای تصمیم‌گیری را کند، پاسخگویی را دشوار و زمینه را برای عدم شفافیت و فساد فراهم می‌کند. این وضعیت، اعتماد عمومی به کارآمدی نظام اداری را خدشه‌دار ساخته و شکاف میان دولت و ملت را عمیق‌تر می‌کند.

تجربیات جهانی

در این میان، بررسی تجارب جهانی در زمینه کوچک‌سازی و کارآمدسازی دولت، درس‌های ارزشمندی را پیش روی سیاست‌گذاران کشورمان قرار می‌دهد. این تجارب نشان می‌دهد که هیچ نسخه واحدی برای همه کشورها وجود ندارد، اما اصول مشترکی در اصلاحات موفق قابل مشاهده است. برای مثال، نیوزیلند در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ با اجرای «مدیریت عمومی نوین»، توانست با کاهش ۲۵ درصدی نیروی کار دولتی از طریق خصوصی‌سازی و بودجه‌ریزی مبتنی بر خروجی، به بهبود چشمگیر عملکرد مالی و کارایی دست یابد. دولت مارگارت تاچر در بریتانیا با خصوصی‌سازی گسترده و کاهش ۳۰ درصدی اشتغال بخش عمومی، نقش دولت را از یک «متصدی» به یک «ناظر» تغییر داد و به افزایش رقابت و بهبود کیفیت خدمات منجر شد. تجربه کانادا در دهه ۱۹۹۰ نیز حائز اهمیت است؛ این کشور با تمرکز بر کاهش مخارج (با نسبت هفت به یک در برابر افزایش مالیات) و حذف برنامه‌های غیرضروری، موفق شد کسری بودجه عظیم خود را مهار کرده و به ثبات اقتصادی بازگردد.

این تجارب صرفاً به مدل‌های آنگلوساکسون محدود نمی‌شود. سوئد نشان داد که می‌توان ضمن حفظ ارکان یک دولت رفاه، با تمرکز بر مدیریت مالی کارآمد و تمرکززدایی، به کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی دست یافت. آلمان با «آژندا ۲۰۱۰»، اصلاحات ساختاری عمیقی را در بازار کار اجرا کرد که به کاهش بیکاری و تقویت رقابت‌پذیری اقتصادی انجامید. اما شاید الهام‌بخش‌ترین الگو برای شرایط کنونی جهان، تجربه استونی باشد. این کشور با دیجیتالی‌سازی تقریباً تمام خدمات دولتی، توانست با کاهشی اندک (حدود ۵ درصد) در نیروی انسانی، به جهشی شگرف در کارایی، شفافیت و رضایت شهروندی دست یابد و سالانه معادل ۲ درصد از تولید ناخالص داخلی خود را صرفه‌جویی کند. این مدل نشان می‌دهد که «چابک‌سازی» لزوماً به معنای «اخراج انبوه» نیست، بلکه می‌تواند از طریق بازمهندسی فرآیندها و بهره‌گیری هوشمندانه از فناوری محقق شود. تجارب کُره جنوبی در پاسخ به بحران مالی ۱۹۹۷ و اصلاحات ساختاری در ژاپن نیز همگی بر یک محور مشترک استوارند: ضرورت گذار از یک دولت متصدی و مداخله‌گر به یک دولت توانمندساز، ناظر و تسهیل‌گر.

در کنار این تجارب، چارچوب‌های نوینی در حال ظهور است که رویکردی به مراتب رادیکال‌تر به مسأله تحول اداری دارند و در برنامه‌های راهبردی اخیر در ایالات متحده تبلور یافته‌اند. این مدل، بر مقابله با بروکراسی رسوب یافته در دولت استوار است. محور اصلی این رویکرد، نه اصلاحات تدریجی، بلکه یک «شوک درمانی» به ساختار اداری از طریق بازتعریف وضعیت استخدامی ده‌ها هزار کارمند فدرال (ذیل طرحی موسوم به Schedule F) است تا زمینه برای تعدیل گسترده و جایگزینی آنها با نیروهای همسو با راهبردهای کلان دولت فراهم گردد.

در این چارچوب، و در تمایز با الگوی استونی که فناوری را برای بهینه‌سازی به کار می‌گیرد، هوش مصنوعی نقشی بنیادین‌تر ایفا می‌کند و به مثابه یک «ابزار جایگزین» برای نیروی انسانی در نظر گرفته می‌شود که قادر است همزمان دو هدف را محقق سازد: «کاهش چشمگیر هزینه‌های بلندمدت» و «دور زدن مقاومت‌های بوروکراتیک برای اجرای سریع و بدون‌واسطه سیاست‌ها». این رویکرد، فارغ از پیامدهای سیاسی و ریسک‌های اجرایی آن نظیر تضعیف حافظه سازمانی، نشان‌دهنده یک روند جهانی جدید است که در آن، فناوری‌های نوظهور به ابزاری قدرتمند برای بازطراحی بنیادین ساختار و کارکرد دولت تبدیل شده‌اند. این مسیرهای تحول، البته خالی از چالش نبوده‌اند.

مقاومت‌های نهادی، هزینه‌های اجتماعی ناشی از تعدیل نیرو و ریسک جایگزینی بروکراسی دولتی با شرکت‌های مشاوره‌ای وابسته، از جمله موانعی هستند که تمامی کشورهای اصلاح‌گر با آن مواجه بوده‌اند. با این حال، عامل کلیدی موفقیت در تمام این تجارب، وجود «اراده سیاسی قوی» در بالاترین سطوح، طراحی دقیق و مرحله‌بندی‌شده سیاست‌ها و تطبیق آنها با شرایط منحصربه‌فرد ملی بوده است. برای کشورمان، فرصت در این است که از این مجموعه تجارب، الگویی ترکیبی و بومی‌سازی‌شده استخراج کند؛ الگویی که هم بر افزایش کارایی اقتصادی از طریق کوچک‌سازی هدفمند تأکید دارد، هم به ملاحظات عدالت اجتماعی و حفظ شبکه‌های حمایتی توجه می‌کند و هم از ظرفیت‌های فناوری دیجیتال برای بازآفرینی دولت بهره می‌گیرد.

توصیه‌هایی برای سیاست‌گذاران

در پاسخ به مسأله راهبردی تورم اداری، باید پذیرفت که ساختار کنونی دولت در کشورمان، محصول شرایط تاریخی ویژه‌ای بوده که شرح آن رفت، اما دیگر این رویه با الزامات و پیچیدگی‌های قرن بیست و یکم سازگار نیست.

تداوم این وضعیت نه‌تنها منابع ملی را به شیوه‌ای ناکارآمد مصرف می‌کند، بلکه مهم‌ترین سرمایه کشور، یعنی نیروی انسانی تحصیل‌کرده و متخصص آن را نیز مستهلک می‌سازد. گذار از این وضعیت، نیازمند یک عزم ملی و اتخاذ یک «بسته سیاستی جامع» در بالاترین سطح حاکمیت است که فراتر از اقدامات مقطعی و جزیره‌ای عمل کند.

تجارب موفق جهانی، از نیوزیلند و کانادا گرفته تا سوئد و استونی، نشان می‌دهد که اصلاحات ساختاری در بخش عمومی، اگر با اراده سیاسی، طراحی هوشمندانه و مشارکت ذی‌نفعان همراه باشد، امری ممکن و دست‌یافتنی است. کوچک‌سازی و چابک‌سازی دولت نباید به معنای تضعیف حاکمیت یا رهاسازی وظایف اساسی آن تلقی شود، بلکه به معنای بازتعریف نقش دولت از یک «کارفرمای بزرگ» به یک «راهبر هوشمند» است.

برای نیل به این هدف، ارائه مجموعه‌ای از توصیه‌های سیاستی به‌هم‌پیوسته ضروری است:

نخست، تشکیل یک «هسته راهبری تحول اداری» در عالی‌ترین سطح تصمیم‌گیری کشور، متشکل از نخبگان متخصص، مستقل و فراجناحی که خود ذی‌نفع وضع موجود نباشند، یک پیش‌نیاز اساسی است. این هسته باید مأموریت یابد تا نقشه راه دقیق، زمان‌بندی‌شده و مبتنی بر داده برای اصلاح ساختار دولت را تدوین کند. این نقشه راه باید بر چند محور کلیدی استوار باشد.

محور اول، «مدیریت ورودی و خروجی نیروی انسانی» است. در بخش ورودی، باید ضمن توقف فوری استخدام‌های غیرضروری، فله‌ای و سفارشی، نظام گزینش و استخدام به‌طور کامل بازنگری و بر پایه اصول شایسته‌سالاری، آزمون‌های تخصصی شفاف و نیازسنجی واقعی دستگاه‌ها متحول شود. سهمیه‌های استخدامی باید به حداقل ممکن کاهش یافته و صرفاً در چارچوب قوانین بالادستی و با هدف تحقق عدالت اجتماعی در مناطق محروم و برای گروه‌های خاص، به شکل کاملاً هدفمند اعمال شوند. در بخش خروجی، باید با ارائه بسته‌های تشویقی جذاب، مانند بازنشستگی پیش از موعد، پرداخت‌های جبرانی سخاوتمندانه و ارائه تسهیلات برای راه‌اندازی کسب‌وکار، زمینه برای خروج داوطلبانه بخشی از نیروی کار فراهم گردد.

محور دوم، «توانمندسازی بخش خصوصی و اکوسیستم کارآفرینی» است. هرگونه برنامه کوچک‌سازی دولت بدون وجود یک بخش خصوصی پویا برای جذب نیروی کار آزادشده، محکوم به شکست و ایجاد بحران‌های اجتماعی است. دولت باید به‌طور همزمان، با رفع موانع تولید، اصلاح محیط کسب‌وکار، ارائه مشوق‌های مالیاتی و حمایت از استارت‌آپ‌ها و شرکت‌های دانش‌بنیان، زمینه را برای انتقال تدریجی نخبگان و نیروهای متخصص از بخش دولتی به بخش خصوصی مولد فراهم آورد. دولت باید از یک رقیب برای بخش خصوصی، به یک حامی و تسهیل‌گر برای آن تبدیل شود.

محور سوم، «تحول دیجیتال و بازمهندسی فرآیندها» است. با الهام از الگوی موفق استونی، باید با سرمایه‌گذاری گسترده در دولت الکترونیک، بسیاری از فرآیندهای سنتی، موازی و غیرضروری را حذف کرد. این امر نه‌تنها به افزایش چشمگیر کارایی و شفافیت می‌انجامد، بلکه نیاز به نیروی انسانی برای انجام امور تکراری و اداری را کاهش داده و امکان به‌کارگیری کارکنان موجود در وظایف کیفی‌تر و نظارتی را فراهم می‌سازد.

در پایان، باید این حقیقت را پذیرفت که دولت نباید ساختاری برای تأمین معاش افرادی باشد که فاقد تخصص و کارآمدی لازم هستند. دولت مدرن و کارآمد، نهادی چابک، متخصص، سیاست‌گذار و ناظر است که با برون‌سپاری امور تصدی‌گری و تمرکز بر وظایف حاکمیتی، زمینه را برای شکوفایی ظرفیت‌های ملی فراهم می‌کند. پیمودن این مسیر دشوار، اما ضروری، مستلزم شجاعت در تصمیم‌گیری، پایداری در اجرا و اجماع نخبگان است؛ چراکه آینده توسعه و اقتدار کشورمان در گرو گذار موفقیت‌آمیز از یک دولت متورم به یک حکمرانی کارآمد و پاسخگو است.